بانک مرکزی استقلال لازم را ندارد

هفته نامه تجارت فردا در گفت و گویی با ولی الله سیف، رییس کل بانک مرکزی نوشت:

به تازگی به عنوان رئیس‌کل بانک مرکزی انتخاب شده و در کابینه دولت یازدهم به عنوان آخرین مدیر ارشد اقتصادی جای گرفته است. سابقه ولی‌الله سیف پر است از حضور در مناصب بالای بانکی و هیات‌مدیره بانک‌های مختلف دولتی و خصوصی. او سکان مهم‌ترین نهاد پولی کشور را در حالی در دست گرفته که تورم از مرز ۴۰ درصد گذشته و رشد نقدینگی سرعتی غیرقابل مهار پیدا کرده است. این گفت‌وگو پیش از حضور سیف در بانک مرکزی و در زمان مدیریت عاملی او بر بانک کارآفرین است. جایی که به عنوان یک بانکدار بخش خصوصی نظرات صریح خود را در مورد بانک مرکزی بیان کرده است. نظراتی که این روزها می‌توان دید خود تا چه اندازه برای پیاده کردن آنها تلاش می‌کند؛ نظراتی چون استقلال بی‌چون و چرای بانک مرکزی.



***



* در دیدگاه عموم مردم و جامعه یک نوع تناقض نسبت به نحوه نظارت بانک مرکزی ایجاد شده است. بانک مرکزی از یک طرف در تمامی امور کلی و جزیی بانک‌ها اعم از خصوصی و دولتی دخالت می‌کند: از اعطای مجوز تا تایید صلاحیت اعضای هیات‌مدیره و مدیرعامل، تعیین انواع نرخ سود و بهره بانکی حتی فروش ارز و سکه. اما در مقابل می‌بینید در چنین سیستمی با این همه نظارت و سختگیری اتفاقاتی مثل آن فساد بزرگ مالی روی می‌دهد. این شکاف بزرگ بین نظارت و آزادی سیستم پولی و بانکی در کجاست؟ آیا دستورالعمل‌ها و قوانین به راه نادرست رفته‌اند یا مجریان به کار خود واقف نبوده‌اند؟



نظارت بر بانک‌ها یک بحث محتوایی برای اطمینان از صحت جریان امور است. در فرآیند نظارت سطوح و لایه‌هایی وجود دارد که نباید مسوولیت این لایه‌های نظارتی با یکدیگر تداخل پیدا کند. اصل مطلب این است که بانک همه ویژگی‌های یک بنگاه اقتصادی به علاوه یک ویژگی خاص را داراست و همین ویژگی خاص است که بانک را از سایر بنگاه‌های اقتصادی جدا می‌کند و آن کثرت ذی‌نفعان و صاحبان حق در نظام بانکی است. یک بانک مخصوصاً وقتی به عنوان یک شرکت سهامی عام کار می‌کند طیف عظیمی از سهامداران را پوشش می‌دهد که افراد متفاوت در طبقات مختلف اجتماعی هستند. طیف عظیمی از سپرده‌گذاران و صاحبان حساب که پول‌های خود را در بانک می‌گذارند و فعالان اقتصادی زیادی که اعتبارات بانکی دارند و امنیت منابع و اطلاعات‌شان برایشان بسیار حیاتی است. لذا هرگونه سوء‌جریان در بانک، تاثیراتی به صورت موج در سطوح دیگر ایجاد می‌کند و اصلاً به همین دلیل است که بحث نظارت بر بانک‌ها به یک ضرورت تبدیل و یک نهاد ناظر ایجاد شد که تدابیری بیندیشد تا از سلامت امور اطمینان پیدا کند و در جهت احقاق حق ذی‌نفعانی که حتی گاهی اوقات با هم تضاد منافع هم دارند، نظارت داشته باشد. یعنی بانک مرکزی باید مرجعی باشد که قضاوت، حکمیت و مراقبت می‌کند که این حقوق درست ایفا شود و حق یک گروه به نفع گروه دیگری پایمال نشود. این اصل فلسفه نظارت بر بانک‌هاست. ولی سایر مسوولیت‌هایی که در بنگاه‌های اقتصادی به مدیریت اجرایی آن برمی‌گردد در بانک هم متوجه مدیران بانک است. مثلاً مدیر اجرایی یک بنگاه تولیدی باید تمام فرآیندهای انجام خرید مواد اولیه را مشخص کند؛ مثلاً معین کند که مسوول خرید و مسوول کنترل چه کسانی باشند تا اگر سوءجریانی در این فرآیند اتفاق افتاد، مشخص باشد که مسوولیت آن با چه کسی است. طبیعتاً اوج این مسوولیت‌ها در داخل همان بنگاه است و به بیرون تسری پیدا نمی‌کند. در کشورهایی که نظام‌های اقتصادی پیشرفته‌تری هم دارند این‌گونه نیست که بانک مرکزی مسوول سوءجریانی قلمداد شود که در یک بانک رخ داده است. البته اگر تعداد این سوءجریان‌ها در بانک‌های مختلف زیاد باشد و به انحای مختلف تکرار شود، می‌توانیم برداشت کلان داشته باشیم و به این نتیجه برسیم که تدابیر بانک مرکزی جواب نداده است.



* رابطه این نظارت با استقلال بانک مرکزی چگونه است؟



در ایران ما از نظر استانداردهای نظارت احتیاطی که مسوول آن به طور معمول بانک مرکزی است بسیار عقب هستیم. در برخی کشورها حتی شاخه نظارت را از بانک مرکزی هم جدا کرده و به یک نهاد مستقل داده‌اند. در دنیا تراکم تجربیات شرایطی ایجاد کرده که باعث شده نگاه نظارتی بسیار دقیق و علمی باشد. بانک مرکزی ما هم چند سالی است که این کار را شروع کرده و این اتفاق نافی حرکت‌های بانک مرکزی در جهت تقویت نظارت نیست منتها این موارد اثر سریع ندارد و مدتی طول می‌کشد تا اثرگذار باشد. مهم‌ترین مساله تجربه نظارت بانکی است. استانداردها، مقررات و حداقل‌هایی که برای اطمینان از اثربخشی نظارت‌های بانکی به صورت‌های توصیه‌ای به کشورها ابلاغ می‌شود که ما اخیراً وارد این کار شده‌ایم. در کنار برخورداری از این دانش روز یک ضرورت و نیاز اولیه با‌اهمیت هم برای بانک مرکزی وجود دارد که آن هم استقلال مقام ناظر است. به طوری که بتواند با قدرت و با اختیار کامل وظیفه خود را انجام دهد. کسی می‌تواند از این اختیار برخوردار شود که تخصص کافی را داشته باشد و به آداب استفاده از این اختیار هم آگاه باشد. در صورت جمع شدن همه این موارد ما می‌توانیم نظارت بانکی خوبی داشته باشیم. فکر می‌کنم این کار در بانک مرکزی از نظر تدوین مقررات داخلی شروع شده و در کنار آن هم یک بازنگری در قوانین و ابزارهای کار بانک مرکزی که کار نظارت متکی بر آنهاست باید صورت پذیرد تا در نهایت مجموعه عوامل برای انجام نظارت دقیق، علمی و مستقل فراهم باشد.



* نظارت بانک مرکزی را همه قبول دارند اما بانک مرکزی بیشتر از آنچه به نظارت بپردازد به دخالت مشغول است. از جزیی‌ترین امور در بانکداری چه برای بخش خصوصی و چه بخش دولتی تحت نظر بانک مرکزی است. بانک مرکزی با بسته پولی بانکی که هر سال ابلاغ می‌کند عملاً همه خطوط و محدودیت‌ها را برای بانک‌های دولتی و خصوصی مشخص می‌کند. پس طبیعی است که وقتی اتفاقی چون اختلاس مالی روی دهد همه بانک مرکزی را به دیده مقصر ببینند. مرز نظارت و دخالت بانک مرکزی کجاست؟ آیا بانک مرکزی تفاوتی بین بانک‌های دولتی و بانک‌های خصوصی برای نظارت قائل است؟



این که می‌گویید نگاه‌ها همه متوجه بانک مرکزی شده نشأت گرفته از عدم استقلال بانک مرکزی است. همه آن دخالت‌هایی که بانک مرکزی داشته و انجام می‌دهد، تکالیفی است که از بالاتر به بانک مرکزی ابلاغ می‌شود و بانک مرکزی عامل کار است. شاید از دید کارشناسی نظر بانک مرکزی متفاوت باشد اما وقتی دستوری از بالا ابلاغ شود بانک مرکزی موظف است، اجرا کند. آنچه می‌تواند بانک مرکزی را مسوولیت‌پذیر کند این است که اختیارات مورد نیاز برای نظارت را بدون دخالت از بالا  و بدون برخورد دستوری در دست داشته باشد تا با نگاه کارشناسی و بر مبنای اصول و استانداردها در کنار اختیارات کافی که دارد، خودش تشخیص دهد چه زمانی وارد شود و در چه موضوعی دخالت کند. به نظرم با استفاده از تجربیات سایر کشورها بانک مرکزی ما به زودی می‌تواند جای خود را پیدا کند. اما اگر در حال حاضر این امر اتفاق نمی‌افتد به دلیل این است که . دخالت‌ها به ترتیبی اعمال می‌شود که فرصت تحلیل، بررسی و نشان دادن عکس‌العمل‌های کارشناسی‌شده را از بانک مرکزی سلب کرده است. مسلماً پیش‌نیاز ایفای نقش نظارتی، استقلال بانک مرکزی است.



در مرحله بعد این نظارت آداب و قوانینی دارد. اگر بانک مرکزی بخواهد دائماً به قولی در دست و پای بانک‌ها باشد و در امور اجرایی آنان به نام نظارت، دخالت کند نظام بانکی کشور رشدی نخواهد داشت. نظام بانکی زمانی رشد می‌کند که حضور بانک مرکزی به عنوان ناظر محسوس باشد اما در امور اجرایی دخالت نکند. در حقیقت از روش بازرسی خارجی یا بیرونی(off site)  استفاده کند. یعنی با تحلیل اطلاعات و بازخوردهایی که از اطلاعات و آمار عملکردی بانک‌ها به دست می‌آورد، بدون حضور در دفتر و شعبه، نقاط بحران‌خیز را شناسایی کند. این روش‌ها که امروزه در دنیا وجود دارد علاوه بر اینکه کم‌هزینه‌تر و در عین حال موثرتر است باعث بلوغ نظام بانکی کشور هم می‌شود. مسلماً رفتن به این سمت و سو نتایج مثبت فراوانی خواهد داشت.



* بانک مرکزی در قوانین و مقررات تا چه اندازه استقلال دارد؟ از طرف دیگر استقلال بانک مرکزی به هر اندازه که باشد نسبت مستقیمی با توانایی‌ها و استقلال رئیس کل بانک مرکزی دارد. از نظر شما تا چه اندازه استقلال این نهاد مهم اقتصادی وابسته به رئیس کل آن است؟ آیا وضعیت امروز بانک‌های ما که غیرعادی و نزدیک به بحرانی تلقی می‌شود، نتیجه عدم استقلال بانک مرکزی نیست؟



آنچه واقعیت استقلال بانک مرکزی را تحت تاثیر قرار می‌دهد نوع نگاهی است که به آن می‌شود. یعنی هرگاه کسی از استقلال بانک مرکزی حرف می‌زند نگاه‌ها به این سمت می‌رود که این فرد می‌خواهد سیاست‌های اقتصادی دولت را زیر سوال ببرد، از دولت انتقاد کند، از رئیس‌کل حمایت کند یا تفکر اقتصادی رئیس‌جمهور را زیر سوال ببرد. در حالی که بحث استقلال بانک مرکزی موضوعی ورای همه این حرف‌هاست.  این کار البته بسیار سخت است. به همین دلیل است که ما همواره آن را بیان می‌کنیم اما به مطلوب نمی‌رسیم. مسلم است که رئیس دولت می‌تواند به بانک مرکزی دستور دهد اما نوع نگاه به بانک مرکزی بسیار مهم است. اینکه به عنوان چه ابزاری از این نهاد استفاده می‌کنیم. آیا بانک مرکزی را ابزار مسوول برای رفع نیازهای کوتاه‌مدت و سریع خودمان می‌بینیم یا به این صورت که بانک مرکزی یک وظیفه بلندمدت دارد و می‌خواهد ثبات را در اقتصاد تزریق کند. به نظر من بیشترین اثر را برداشت رئیس دولت و نگاه او به بانک مرکزی دارد. البته قوانین و مقررات می‌تواند این نگاه را تغییر دهد و هدایت کند.



در مورد نقش رئیس‌کل بانک مرکزی به نظر من مرحوم نوربخش یک الگو بود و این توانایی را داشت که همه مقامات را هماهنگ کند چه رئیس‌جمهور، چه مجلس و چه دیگر مسوولان کشوری. دکتر نوربخش به طور نسبی موفق‌تر از بقیه روسای کل، بانک مرکزی را اداره کرده است. در حال حاضر هم اگرچه من انتقاداتی را به بانک مرکزی دارم اما مساله این است که رئیس ‌کل تنها فرد تصمیم‌گیرنده نیست. فضا را باید مدنظر قرار داد و مشخص است که این فضا با قدیم تفاوت بسیاری دارد. هر کسی که بتواند در استقلال بانک مرکزی کمک کند به شکل‌گیری این استقلال قدم بزرگی برای اقتصاد کشور برداشته است.



*مثلاً مسائلی که در اوایل سال گذشته افتاد و نمونه آن برداشت شبانه از حساب بانک‌ها و دادن پول به دولت برای پرداخت یارانه نقدی بود که به هیچ عنوان قابل قبول نبود. نظر شما چیست؟



من هم با شما هم‌عقیده‌ام. این کار با هیچ منطقی قابل توجیه نیست. بانک مرکزی بر اساس مقررات منابعی ارزی را در اختیار بانک‌ها قرار داده که بر اساس قوانین مصرف شده و برای تامین کالاها و مایحتاج مملکت هزینه می‌شود. هر بانکی که از این مقوله عدول کرده، مسوول است و باید پاسخگو باشد. باید با این بانک برخورد شود. اما مسلم است که این موضوع همه بانک‌ها را شامل نمی‌شود و مقدار تخلف بانک‌ها هم متفاوت است. بانک مرکزی حق و اختیار دارد که عکس‌العمل نشان دهد. بازرس بفرستد و گزارش دقیق تهیه کند و بانک متخلف را جریمه کند. بانک‌ها برای واردکنندگان گشایش اعتبار می‌کنند. آنها برای  تامین مایحتاج کشور از بانک مرکزی ارز گرفته و به واردکننده می‌دهند. یک کالای مصرفی وارد، فروخته و تمام شده است. اینکه حالا یک رقم درشتی را مابه‌التفاوت به حساب بانک گذاشتند هیچ توجیه منطقی نداشت که باز هم به نظر من به همان موضوع عدم استقلال برمی‌گشت. این استقلالی که می‌گویم با همه محتواست. یعنی بانک مرکزی هم باید از اختیارات لازم و کافی برخوردار باشد، هم اجازه داشته باشد از اختیاراتش استفاده کند و هم اینکه از این اختیارات درست استفاده کند تا استقلالش بروز عینی پیدا کند. همین عدم استقلال باعث شده وضعیت بانکی کشور غیرعادی جلوه کند و مشکلاتی چون اعطای تسهیلات بیش از منابع، رشد نقدینگی و در عین حال عدم بازگشت تسهیلات به بانک اتفاق بیفتد که چهره بانکداری کشور را مخدوش کند.



* مساله دیگری که باز هم به استقلال بانک مرکزی و نحوه نظارت آن بر بانک‌های خصوصی و دولتی برمی‌گردد اعطا و لغو مجوز بانک است. مثلاً مجوز یک بانک برای فعالیت داده می‌شود اما پس از مدتی لغو می‌شود. یا بحث ادغام بانک‌های مختلف مطرح می‌شود. و مساله اینکه شفافیت کامل هم در این مورد وجود ندارد وگرنه چرا بانک لغو مجوز شده با یک ادغام و یک تغییر نام دوباره فعال می‌شود؟



من هم از دلایل مشخص این کار خبر ندارم اما اگر به طور کلی بخواهم بگویم این است که بانک مرکزی حق دارد نسبت به بانک‌ها نظارت داشته باشد و اگر اقداماتی را خلاف مقررات ببیند واکنش نشان دهد. بحث دوم این است که برای ایجاد تحرک بیشتر و اعمال نظارت موثرتر ممکن است یک ساختار محدودتری را مدنظر داشته باشیم و بخواهیم به آن سمت جریان را هدایت کنیم. بحث لغو مجوز را مطرح کردید که من در جزییات آن نیستم و نمی‌دانم چه اتفاق یا چه تخلفی روی داده که بانک مرکزی تشخیص داده برای برخورد با این تخلف باید مجوز بانک را لغو کند. اما بحث ادغام بانک‌ها و موسسات پولی می‌تواند دلایل کاملاً متفاوتی داشته باشد. مثلاً در حال حاضر یک انتقاد عمده مطرح‌شده به این موضوع اشاره دارد که آیا واقعاً لازم است تعداد بانک‌ها این همه زیاد باشد؟ بانک‌های کوچک که در مقایسه با نیازهای گسترده جامعه مثل نیاز به وجود شعبه در مناطق مختلف و دورافتاده، بیایند و در مناطقی انتخابی شعب محدودی تاسیس کنند. ببینید یک بانک که با ۴۰۰ میلیارد تومان شروع به فعالیت می‌کند می‌تواند حداکثر ۵۰ تا ۶۰ شعبه افتتاح کند. به نظر شما این بانک برای افتتاح این شعبه‌ها چه مناطقی را انتخاب می‌کند؟ قطع به یقین مراکز عمده تجاری و اقتصادی کشور را انتخاب می‌کند. اگر مدیریت این بانک بخواهد عاقلانه و بر اساس رونق تجاری برای تاسیس این شعبه‌ها تصمیم بگیرد حداقل ۵۰ درصد این شعبه‌ها را در تهران آن هم در نقاط خاص شهر افتتاح خواهد کرد. بقیه را هم در چند شهر مشهد، تبریز، اصفهان، شیراز، رشت و گشایش می‌کند.



یعنی به شهرهای کوچک ما حتی یک شعبه هم نمی‌رسد. حالا فرض کنید ما ۵۰ بانک به همین صورت داشته باشیم. چه اتفاقی می‌افتد؟ وارد خیابان میرداماد می‌شوید و با ۵۰ شعبه از ۵۰ بانک مختلف روبه‌رو می‌شوید. در چنین شرایطی بانک مرکزی اگر بخواهد واکنش نشان دهد چه باید بکند؟ اولین کار این است که بانک‌ها را به ادغام در یکدیگر تشویق کند. وقتی چهار بانک که همه در خیابان میرداماد شعبه دارند با هم ادغام شوند تنها یک شعبه باقی می‌ماند و سه شعبه دیگر از این منطقه خارج و به مناطق بدون شعبه منتقل می‌شوند. در نتیجه شبکه موزون‌تری از بانک‌ها در کشور ایجاد می‌شود. این خود یک استدلال و منطق بسیار قوی برای این کار است. اگر بانک مرکزی برای این کار با بانک‌ها وارد مذاکره شود، کار بسیار خوبی است.



* چرا تقاضا برای تاسیس بانک به خصوص در چند سال اخیر که وضعیت اقتصاد به طور کل و بخش‌های تولید به طور خاص خوب نبوده زیاد شده است؟ چرا باید بانکداری این همه کشش داشته باشد که تقاضاهای زیادی برای مجوز تاسیس بانک به بانک مرکزی برود؟



وقتی شما به رونق تولید فکر می‌کنید باید به پیش‌نیازهایش هم توجه کنید. اتفاقاً یکی از پیش‌نیازهای تولید تجهیز منابع در کشور است. اجازه دادن به بانکداری برای تجهیز و تجمیع منابع سرگردان بانکی برای هدایت به سمت تولید بسیار اقدام مثبتی است و الان هم دارد اتفاق می‌افتد. نباید این موضوع باعث تعجب ما شود. وقتی از توسعه اقتصادی حرف‌ می‌زنیم و می‌خواهیم به سمت ایجاد ظرفیت‌های بیشتر تولید برویم یکی از پیش‌نیازهایش شبکه بانکی کاراست که بتواند منابعی را تجمیع کند و در اختیار تولیدکنندگان بگذارد و به عنوان یک واسطه وجوه بین صاحبان سپرده و گیرندگان تسهیلات، کارآفرینان و تولیدکنندگان قرار بگیرد. مهم سازماندهی مناسب این کار است. محل قابل انتقاد، سازماندهی است که تاکنون در آن دقیق نبوده‌ایم و باید آن را اصلاح کنیم، ببینید. کشور ما ویژگی‌های دارد که لازم است در آن بانک‌های بزرگ فعالیت کنند. به نظر من حتی اگر به صورت ویژه مطلب را خاص نکنیم خواه‌ناخواه بانک‌های ما هم به این موضوع خواهند رسید. یعنی انگیزه‌های اقتصادی بانک‌ها را به این سمت خواهند کشاند چون یکی از آثار مثبتش کاهش هزینه‌های سربار است. بانک‌های مختلف ادارات مرکزی دارند، هیات‌مدیره، مدیرعامل، کارکنان اداره مرکزی... اما پس از ادغام تمام این ادارات تبدیل به یکی می‌شود.



* یعنی با افزایش تعداد بانک‌ها موافق نیستید؟



خیر، حتی من فکر می‌کنم‌، افرادی که مجوز بانک‌های جدید را تایید می‌کنند هم این نظر را دارند که لاجرم به سمتی خواهیم رفت که بانک‌ها در هم ادغام خواهند شد. یعنی فضای رقابتی ایجاب می‌کند که بانک‌ها برای فروش ارزان‌تر خدمات خود به جامعه و بالا بردن کیفیت خدمات از هزینه‌های مازاد بکاهند که ادغام یکی از بهترین راه‌حل‌هاست.